因6條人命而生，深圳首創(chuàng)全國(guó)唯一的“地陷辦”，全面協(xié)調(diào)一座城市的地下難題。汛期已到，中國(guó)城市內(nèi)澇已成常態(tài)，地陷也接踵而來。深圳得失，可為中國(guó)治理地陷提供復(fù)制或反思的樣本意義。

與其他部門不同，“地陷辦”并非深圳市政府常設(shè)機(jī)構(gòu)，沒有正式的人員編制安排，沒有辦公經(jīng)費(fèi)，沒有應(yīng)急車輛，甚至沒有機(jī)構(gòu)代碼。“我們是正宗而又山寨?！?/span>

這是2014年2月深圳的一處地陷搶修現(xiàn)場(chǎng)。類似的場(chǎng)景，大大小小的地面坍塌在2013年出現(xiàn)了兩百余次。

2014年5月5日，對(duì)于突然到訪的南方周末記者，劉永根沒再回避了。此前他和同事反復(fù)婉拒了采訪要求。這個(gè)剛設(shè)立半年的臨時(shí)機(jī)構(gòu)顯然更愿意低調(diào)，甚至連114查號(hào)臺(tái)也問不到電話和地址。

這是一個(gè)約30平方米的辦公室，劉永根和幾名從不同單位借調(diào)來的同事擠在一起辦公。會(huì)客用的沙發(fā)還是深圳市應(yīng)急辦騰讓出來的，而一旁的檔案柜上也只有寥寥幾摞文件報(bào)表。

不過，這是一個(gè)臨危受命的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)全市約2000平方公里內(nèi)的地面坍塌突發(fā)事件處置，掌管每年8億元的專項(xiàng)治理資金。雖然專職人員不到10人，但“兼職人員”卻遍布28個(gè)政府職能部門及燃?xì)?、電力、軌道等相關(guān)企業(yè)。

深圳市地面坍塌防治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，61歲的劉永根是其辦公室主任。在媒體的日常報(bào)道中，它有個(gè)通俗易懂的簡(jiǎn)稱：“地陷辦”。不過，劉永根反復(fù)強(qiáng)調(diào)，規(guī)范的簡(jiǎn)稱應(yīng)為“地防辦”。

“這是全國(guó)各大城市中，唯一協(xié)調(diào)組織治理地陷的專門機(jī)構(gòu)，深圳也是唯一一次性批復(fù)24個(gè)億用來做這件事的城市?！眲⒂栏绱嗽u(píng)價(jià)說。

6條人命換來“地陷辦”

2014年5月11日，深圳遭遇6年來最大暴雨。而暴雨過后，城市次生災(zāi)害之一便是地面坍塌。

地防辦早已進(jìn)入警備狀態(tài)。當(dāng)日下午5時(shí)，劉永根和同事正在冒雨趕路。在電話中他告訴南方周末記者，“現(xiàn)在市領(lǐng)導(dǎo)都在值班，我們?nèi)康搅爽F(xiàn)場(chǎng)，一天沒有歇腳?！?/span>

劉永根說，本輪強(qiáng)降雨期間，全市已發(fā)生31起地陷，所幸沒有人員傷亡。

面對(duì)地陷，深圳這座城市早已心有余悸。在一年前的5月20日，一起導(dǎo)致5人遇難的地面坍塌，成了深圳治陷的分水嶺，也促成了地防辦的臨危受命。

也就是這起被定性為“較大”級(jí)別的突發(fā)事故，徹底驚醒了屢受地面坍塌困擾的深圳。據(jù)市地防辦工作簡(jiǎn)報(bào)記載：“2013年深圳市共發(fā)生地面坍塌事故兩百余起，造成6人死亡，防治形勢(shì)極為嚴(yán)峻。”

在深圳悲劇之外，全國(guó)情況同樣令人揪心。據(jù)南方周末早前報(bào)道，2009年-2013年直接因城市地下管線事故而產(chǎn)生死傷的事故案例共27起，死亡人數(shù)達(dá)117人。單就致死傷的地下管線事故而論，呈逐年增多趨勢(shì)。

然而，目前尚有逾60%的城市未進(jìn)行地下管線普查?！爸袊?guó)地下管線事故正從潛伏期進(jìn)入爆發(fā)期?！敝袊?guó)城市規(guī)劃協(xié)會(huì)地下管線專業(yè)委員會(huì)副秘書長(zhǎng)劉會(huì)忠說。

“5·20”事故之后，深圳市規(guī)劃國(guó)土委牽頭進(jìn)行全市初步調(diào)研。三個(gè)月后，一份多達(dá)62頁的專題調(diào)查報(bào)告上呈市政府。

該報(bào)告認(rèn)為：“地面坍塌主要由非自然因素導(dǎo)致?！币蜃陨斫ㄔO(shè)質(zhì)量和維護(hù)問題導(dǎo)致的管渠破裂，及受其它地下工程建設(shè)影響導(dǎo)致的管渠破裂，是形成地下空洞和造成地面坍塌的兩大原因。而深圳降雨多、城市發(fā)展快更是加速了這類事故爆發(fā)。

2013年8月22日，在市政府研究全市地面坍塌事故防治工作會(huì)上，常務(wù)副市長(zhǎng)呂銳鋒點(diǎn)名請(qǐng)已退休的劉永根出任辦公室主任一職，劉永根原是深圳市規(guī)劃國(guó)土委巡視員，早前任副局長(zhǎng)。

“雖然地防辦還只是臨時(shí)機(jī)構(gòu)，但辦公室牽頭人角色重要，沒有熟悉的人脈和一定行政級(jí)別，是干不好這活的。”地防辦工作人員龔淑云博士說。

不少城市治陷機(jī)構(gòu)是設(shè)在某個(gè)職能部門之下?！氨热绫本?，專門負(fù)責(zé)處置地面坍塌的部門設(shè)在市政市容委，雖然也很重視，但不是作為一個(gè)獨(dú)立部門機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)工作的。”劉會(huì)忠說。

2013年8月30日，深圳市地面坍塌防治工作領(lǐng)導(dǎo)小組正式成立，副市長(zhǎng)呂銳鋒任組長(zhǎng)，各區(qū)與相關(guān)職能部門也成立了相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組與辦公室。隨后，深圳市地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)中心作為技術(shù)支撐單位掛牌成立，同時(shí)，還組建了一個(gè)由三十多位專家組成的隊(duì)伍。自此，深圳市地面坍塌防治體系基本形成?！皬拈_始提出專題調(diào)研，到成立領(lǐng)導(dǎo)小組前后不過三個(gè)月。”劉永根說，“地面坍塌防治工作得到前所未有的重視?！?/span>

“如果再不重視防治塌陷工作，我們的今天就是兄弟城市的明天?！痹趧⒂栏磥?，深圳遇到的地陷困境，其他城市以后也會(huì)或正在遇到，“我們正在做一件人命關(guān)天的大事”。

第一次“下馬威”

頻發(fā)的地陷，似乎正在警示這座城市引以為豪的“深圳速度”?！疤f到底是質(zhì)量問題，每個(gè)時(shí)期的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)是受當(dāng)時(shí)的歷史條件制約的?！眲⒂栏f。

這是全國(guó)城市的共性，但北方還有一個(gè)特性?！氨狈匠鞘械孛嫠葸€有一個(gè)顯著特征，就是戰(zhàn)時(shí)遺留下來的大量防空洞，比如哈爾濱，因維護(hù)本身就不及時(shí)，加上地鐵快速建設(shè)，原本地下結(jié)構(gòu)平衡被打破，最終釀成塌陷事故?！眲?huì)忠告訴南方周末記者。

城市地下的脆弱，已超乎想象。劉永根一上任，地陷事故就來了。

2013年8月30日上午，福田區(qū)梅華路與新洲路交界轉(zhuǎn)彎處發(fā)生路面坍塌，一輛公交車后左輪陷入深坑中?！半y道梅華路塌陷是給我們下馬威嗎？”劉永根說。

而這一天，深圳市政府辦公廳正式印發(fā)地面坍塌事故防治專項(xiàng)治理工作方案，對(duì)推諉扯皮、推進(jìn)不力的單位進(jìn)行問責(zé)。到2014年5月，地防辦代表市政府已與各成員單位陸續(xù)簽訂責(zé)任狀。

梅華路坍塌成了對(duì)地防辦的首度考驗(yàn)。這次考驗(yàn)的制度性成果是，地防辦制定了以屬地管理為主的《深圳市地面坍塌事故防治工作應(yīng)急程序》，對(duì)如何應(yīng)急處置、信息報(bào)告、指揮協(xié)調(diào)等環(huán)節(jié)作了具體規(guī)定。也就是說，處置日后發(fā)生的地面坍塌事故有了工作指引。

2014年3、4月間，深圳又發(fā)生多起路面坍塌，龔淑云告訴南方周末記者，“處置過程均走坍塌應(yīng)急程序，應(yīng)急搶險(xiǎn)工作秩序井然?！?/span>

按照工作方案，各區(qū)和街道均設(shè)立了相應(yīng)的地防辦，以對(duì)接市地防辦工作。呂奇是南山區(qū)住建局工作人員，現(xiàn)被抽調(diào)到區(qū)地防辦工作?！敖衲暌詠恚仙絽^(qū)共發(fā)生地面坍塌事故6起，區(qū)地防辦按程序組織有關(guān)單位進(jìn)行應(yīng)急搶險(xiǎn)處置。”呂奇說。

沒有突發(fā)事故時(shí)，市地防辦會(huì)派專家到各區(qū)地防辦授課，主題包括地面坍塌的成因、主要技術(shù)排查手段、應(yīng)急處置手段等。通過專業(yè)的技能培訓(xùn)、技術(shù)指引，讓基層掌握地防知識(shí)。

正是有了這些基礎(chǔ)知識(shí)，龍華新區(qū)借助保安員、城管信息采集員、綠化養(yǎng)護(hù)人員、清掃保潔人員、出租屋綜合管理員、物業(yè)管理員的眼睛發(fā)現(xiàn)坍塌隱患，實(shí)施了報(bào)料獎(jiǎng)勵(lì)措施，對(duì)第一有效報(bào)料人予以1000-5000元獎(jiǎng)勵(lì)，目前已有7位市民因有效報(bào)料獲得獎(jiǎng)勵(lì)。

2013年至今深圳地陷地點(diǎn)不完全統(tǒng)計(jì)。南方周末實(shí)習(xí)生唐悅整理。

排查家底有多難

“深圳速度”改變了昔日小漁村。然而，當(dāng)時(shí)為了追求速度，大量河道被改建成暗渠，填土建設(shè)成道路、廠房或住宅，由于建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、年久老化，一旦發(fā)生破裂，上部土層形成空洞，便造成了地面坍塌隱患。劉永根說，深圳市有大小河流330余條，其中不少埋藏地下，而這些都是隱患。

摸清家底，排查隱患，正是市地防辦的重點(diǎn)任務(wù)。依據(jù)上述專項(xiàng)方案，全市要求在2013年第三季度前完成全面“體檢”。

近幾年，摸清家底已成為不少城市治陷的“標(biāo)配”。哈爾濱在兩年前就成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)全市地下進(jìn)行排查。而天津、昆明、南京、上海等地已分別摸底，建立地質(zhì)資料統(tǒng)一檔案。

但更多的中西部城市還未真正動(dòng)起來?！霸俨恢匾暺饋恚赡軙?huì)出大事的?！眲?huì)忠說。

不過，要在2013年第三季度全面完成“體檢”，對(duì)深圳市地防辦來說，這顯然是一個(gè)難以完成的任務(wù)。

地防辦在2013年工作總結(jié)中這樣寫道，“全面體檢”未按期完成，“重點(diǎn)診斷”進(jìn)展緩慢，地面坍塌隱患尚未全面掌握和治理，地面坍塌事故仍然時(shí)有發(fā)生，甚至影響人員財(cái)產(chǎn)安全。

2014年5月6日，深圳市地防辦專家組成員、市建筑工程質(zhì)檢中心副部長(zhǎng)孟照輝對(duì)南方周末記者說，全面“體檢”需要大量人力物力和財(cái)力，短期難以完成。而且這些隱患也會(huì)隨城市建設(shè)而變化。深圳市地質(zhì)局總工劉都義也表示，深圳臨海，地質(zhì)條件復(fù)雜，要短期查清楚家底基本上是不可能完成的任務(wù)。

盡管未全面“體檢”，但重點(diǎn)區(qū)域的攻防戰(zhàn)已然打響。

深圳市現(xiàn)有道路長(zhǎng)度超過6000公里，如果全部進(jìn)行地下空洞探測(cè)，其費(fèi)用將非常龐大。為此，地防辦只能重點(diǎn)突破。

2013年，龍崗區(qū)完成了全區(qū)48條被覆蓋河道的“全面體檢”，發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重隱患31處，其余的正在檢測(cè)和招標(biāo)，該區(qū)已先行投入5000萬元。寶安區(qū)初步排查出86處道路地面坍塌隱患，發(fā)現(xiàn)隱患路段52處，并處理了100多宗路面設(shè)施沉降損壞問題。而南山區(qū)對(duì)地下坍塌隱患也全面體檢過一次，“地下空洞仍在發(fā)育過程中，雖然已做過一次體檢，但我們?nèi)圆桓业粢暂p心?！眳纹嬲f。

因工作量大，有成員單位直接把“體檢”工作交給了第三方公司。受深圳市交通運(yùn)輸委委托，中國(guó)電波傳播研究所（又名中國(guó)電子科技集團(tuán)公司第22研究所，是國(guó)家授權(quán)的電離層通信基本數(shù)據(jù)觀測(cè)單位）于2013年底排查了3條道路。該項(xiàng)目負(fù)責(zé)人崔海濤告訴南方周末記者，三條試點(diǎn)路段共15公里，發(fā)現(xiàn)有上百處管線周圍脫空、結(jié)構(gòu)層脫空等隱患。

據(jù)南方周末記者了解，類似這種借助探地雷達(dá)排查坍塌隱患的專業(yè)公司在全國(guó)并不少，只不過，要查清家底需支付不小的探測(cè)費(fèi)用，正常的排查費(fèi)用在3萬-16萬元/公里。

而該市交通運(yùn)輸委在2013年工作總結(jié)中稱，經(jīng)過排查道路共6000多公里，發(fā)現(xiàn)隱患621處，已組織整改591處。

全面摸清家底已調(diào)整為長(zhǎng)期工作。據(jù)了解，深圳市打算用3到5年時(shí)間，繪制一張地下空間三維圖。與此相關(guān)的，是6月1日就要正式實(shí)施的《深圳市地下管線管理辦法》，深圳試圖通過該辦法首先完成地下管線數(shù)據(jù)采集工作。

在地下管線信息管理上，深圳只是一個(gè)后進(jìn)生。不少城市已部署相關(guān)工作。天津、昆明等地規(guī)劃部門都已成立專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全市地下空間信息的收集和使用。

“山寨地陷辦”的困境

“我們是正宗而又山寨的‘地防辦’?！?/span>2014年5月5日，該機(jī)構(gòu)內(nèi)部工作人員自嘲道。

與其他部門不同，地防辦并非深圳市政府常設(shè)機(jī)構(gòu)。因此，沒有正式的人員編制安排，沒有辦公經(jīng)費(fèi)，沒有應(yīng)急車輛，甚至沒有機(jī)構(gòu)代碼。更重要的是，地面坍塌防治工作和地下空間信息管理需要建立長(zhǎng)效機(jī)制，這些尤其需要得到制度的保障。

即便如此，在受訪的專家看來，深圳模式仍是具有開創(chuàng)性的。由一個(gè)有兩位副市長(zhǎng)、兩位副秘書長(zhǎng)參與的專門領(lǐng)導(dǎo)小組來組織協(xié)調(diào)，頂層設(shè)計(jì)在國(guó)內(nèi)絕無僅有。其次有一系列制度安排，包括項(xiàng)目和資金管理辦法、問責(zé)制等?！叭绻钲谶@種治理模式有效，是值得在全國(guó)推廣的。”劉會(huì)忠說。

“我們希望政府能將臨時(shí)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)為常設(shè)機(jī)構(gòu)。”當(dāng)了半年多地防辦領(lǐng)頭人的劉永根頗感困惑，“急需解決應(yīng)急搶險(xiǎn)用車，現(xiàn)在很多災(zāi)情處置辦公室同事都是私車公用。”

除此之外，地面坍塌隱患具有涉及范圍廣、隱蔽性強(qiáng)，必須通過專業(yè)檢測(cè)手段才能發(fā)現(xiàn)的特點(diǎn)，在檢測(cè)技術(shù)與經(jīng)費(fèi)上有更高的要求，也決定了相關(guān)的管理與整治方式與以往的地質(zhì)災(zāi)害防治不同，再加上臨時(shí)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，這些因素，使得地防辦在資金規(guī)劃、報(bào)批和使用上也會(huì)遇到制度障礙。

而在各區(qū)、街道地防辦，還會(huì)遭遇人手不足的難題。龔淑云說，區(qū)和街道一級(jí)的地面坍塌防治工作更多壓在應(yīng)急辦或三防辦，他們本身已有工作任務(wù)，再額外加上地陷防治，個(gè)個(gè)早已滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。“據(jù)我所知，今年3月30日深圳遭遇暴雨時(shí)，僅龍華區(qū)地防辦工作人員就三天兩夜沒有合眼?！?/span>

讓劉永根他們欣慰的是，在地陷防治方面，深圳可謂是大手筆，政府專項(xiàng)投入可能是全國(guó)之首。據(jù)介紹，深圳市已明確近3年共安排24億元，用于地面坍塌應(yīng)急防治項(xiàng)目和隱患治理工程。劉永根說，24億資金到底該怎么用，他們正在組織力量編制三年及年度的項(xiàng)目規(guī)劃。

不過，在尚未查清家底的背景之下，要科學(xué)編制規(guī)劃同樣不容易。龔淑云說，“現(xiàn)在各區(qū)街道對(duì)項(xiàng)目規(guī)劃早日出臺(tái)頗為期待，但還是擔(dān)心報(bào)少、報(bào)漏、報(bào)錯(cuò)了項(xiàng)目，比如，一個(gè)實(shí)際投入上千萬元的項(xiàng)目最后只有幾百萬資金，或者只需幾百萬的項(xiàng)目卻申報(bào)了上千萬等問題，所以，各區(qū)街道和我們一樣都很矛盾?！?/span>

來源：南方周末